Działalność niepublicznych przedszkoli zależy w bardzo dużym zakresie od dotacji określonych w Ustawie o systemie oświaty (u.s.o). Dotacje pozwalają przedszkolom pokryć znaczną część ponoszonych wydatków, co z kolei przekłada się na niższe czesne płacone przez rodziców. W niektórych gminach dochodzi jednak do zaniżania dotacji celem przeznaczenia środków na inne zadania gminy. Powstaje pytanie, czy podmioty prowadzące przedszkola są w tym zakresie bezradne i czy muszą dostosować się do wysokości dotacji ustalonej przez gminę.
Czym jest obliczanie wysokości dotacji?
Przepis art. 90 ust. 2 b u.s.o stanowi, że „Dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia (…)”. Przepis powyższy wskazuje więc na konkretny sposób obliczania dotacji wskazując, że jest to procent wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych. Problem polega w dużej mierze na tym, że wiele gmin stara się przyjąć korzystną dla siebie definicję wydatków bieżących, aby w konsekwencji wysokość dotacji była mniejsza. Poziom wydatków bieżących jest wprawdzie ustalany przez radę gminy w budżecie gminy, ale samą wysokość dotacji wylicza już wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Warto jednak zadać pytanie o to, czym jest taka czynność organu wykonawczego gminy – zwłaszcza że poziom dotacji nie jest, zgodnie z przepisami u.s.o., ustalany decyzją ani postanowieniem. Nie jest również uchwałą organów stanowiących gminy.
Powyższa wątpliwość związana jest z istotnym problemem faktycznym: od ustalenia charakteru czynności wójta polegającej na obliczeniu wysokości dotacji zależą bowiem środki prawne przysługujące potencjalnie podmiotom, na których prawa takie wyliczenie wpływa.
Rozbieżne orzecznictwo sądowe
Jeszcze w 2012 r. wydawało się, że sądy administracyjne (w tym także Naczelny Sąd Administracyjny) przyjmą jednolity pogląd, że obliczenie należnej dotacji dla danej placówki oświatowej jest czynnością techniczną o charakterze księgowo-rachunkowym (tak np. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. II GSK 563/12 oraz wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1651/12).
Przyjęcie powyższego poglądu prowadziło do wniosku, że takiej czynności nie można zaskarżyć w trybie administracyjnym. Sądy stały zaś na stanowisku, że wypłaty należnej dotacji można żądać wyłącznie w trybie powództwa cywilnego i jedynie sąd cywilny może badać odpowiedni poziom takiej dotacji.
Ustalenie wysokości dotacji dla danej placówki poprzedzane jest przyjęciem określonej stawki wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych danej gminy, w przeliczeniu na jedno dziecko. Czynność taką władza publiczna podejmuje w oparciu o konkretne kryteria ustawowe.
Mając na uwadze powyższe, w 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że taka czynność administracji publicznej jest aktem stosowania prawa – i jako taka podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Stanowisko powyższe potwierdzają postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II GSK 321/2013 oraz II GSK 1433/13 – treść obu orzeczeń dostępna jest w zakładce „Orzeczenia i decyzje” niniejszego bloga.
Możliwość kontroli w trybie administracyjnym
Zmianę stanowiska przez Naczelny Sąd Administracyjny należy ocenić pozytywnie.
W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się dwa podstawowe rodzaje aktów administracyjnych: akty stanowienia prawa (takie jak decyzje, postanowienia, uchwały itp.) oraz akty stosowania prawa (tj. czynności zmierzające do realizacji przepisów prawa).
Jednocześnie ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w art. 3 wskazuje zakres działań administracji podlegających kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 §2 pkt. 4 kontroli przez sądy administracyjne podlegają także „inne niż określone w pkt 1-3 / pkt. 1 -3 odnoszą się właśnie do aktów stanowienia prawa / akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.”.
Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że wyliczenie wysokości dotacji jest aktem stosowania prawa pozwala w świetle powyższego przepisu ustawy na poddanie takich czynności kontroli sądów administracyjnych.
Jest to o tyle korzystne dla podmiotów prowadzących przedszkola niepubliczne, że pozwala na:
1) podejmowanie wspólnych akcji zmierzających do kontroli wysokości dotacji;
2) kontrolę wysokości dotacji przez sądy wyspecjalizowane w sprawach administracyjnych.
Jak zaskarżyć obliczenie dotacji?
Aby skorzystać z możliwości zaskarżenia czynności obliczenia wysokości dotacji do sądu administracyjnego, należy w pierwszej kolejności wyczerpać środki zaskarżenia.
W przypadku czynności obliczania dotacji u.s.o. nie przewiduje żadnego środka zaskarżenia. Jednakże, zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a., w sytuacji w której dana ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Takie wezwanie musi być złożone w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o zaskarżanej czynności.
W przypadku zastrzeżeń do wysokości dotacji istnieją więc środki prawne, z pomocą których można dążyć do zwiększenia kwoty należnej przedszkolu od gminy. Należy jednak pamiętać o konieczności podjęcia działań prawnych w 14-dniowym terminie liczonym od dnia, w którym właściciel przedszkola poznał wysokość dotacji w przeliczeniu na jedno dziecko.
Autor: Lech Gniady