Niepublicznym przedszkolom przysługują dotacje z budżetu gminy na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75% ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia.

Sformułowanie ustawowe może budzić pewne kontrowersje. Z jednej strony, przepis powołuje się na „wydatki ustalone w budżecie danej gminy”, ale dalej formułuje określenie „ponoszonych w przedszkolach publicznych”. Wydatki ustalone w budżecie to wydatki zaplanowane, wpisane do uchwały budżetowej, które nie muszą i zwykle nie pokrywają się z wydatkami ponoszonymi w przedszkolach, czyli rzeczywiście wykonanymi. Zazwyczaj, wydatki wykonane są niższe niż zaplanowane. W przypadku, gdyby wydatki rzeczywiste miały być wyższe niż budżet, wymagałoby to zmiany uchwały budżetowej.

Do tej pory takie określenie powodowało istotne rozbieżności w naliczaniu dotacji przez gminy. Szereg jednostek opierało się na wydatkach dokonanych według stanu po zakończeniu roku finansowego. Powodowało to, niekiedy bardzo znaczne, zmniejszenie kwot dotacji i żądania zwrotu, kierowane do niepublicznych jednostek oświaty. Prawidłowe rozumienie tego przepisu,, co ostatnio potwierdza orzecznictwo sądowe (sądy administracyjne oraz cywilne), a także SKO, jest takie, że podstawą winny być wydatki zaplanowane w budżecie. Warto tu odnotować choćby najnowszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. V SA/Wa 2555/13, potwierdzający wprost te zasady.

Należy przy tym wskazać, że w przypadku przedszkoli brzmienie ustawy nie odnosi się do wydatków przewidzianych w konkretnych przedszkolach publicznych, czyli planach finansowych przedszkoli jako jednostek budżetowych, lecz odnosi się do budżetu gminy. Wobec tego przy ustalaniu podstawy dotacji należy wziąć pod uwagę wydatki bieżące przedszkoli wynikające z budżetu gminy, w przeliczeniu na jednego ucznia. Jak było wspomniane, ustawa określa jedynie dolną granicę podstawy jako 75% wydatków bieżących, wobec czego rada gminy musi w uchwale dotacyjnej, podejmowanej na podstawie art. 90 ust. 4, ustalić konkretną wielkość procentową dotacji. Rzadko jednak gminy decydują się na dotacje wyższe niż minimalne.

Jako podstawę obliczenia dotacji gminy mogą uwzględniać WYŁĄCZNIE wydatki bieżące oraz liczbę uczniów przedszkoli publicznych. Niedopuszczalne jest, stosowane nagminnie jeszcze niedawno i w wielu gminach, opieranie się na wydatkach i uczniach także oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego (punktach przedszkolnych). Taki sposób wyliczenia jest niezgodny z prawem i prowadzi do zaniżenia należnych dotacji. Niestety, jeszcze do niedawna była to metoda „promowana” przez Ministerstwo Edukacji Narodowej, co zmieniło się dopiero po wydaniu komunikatu MEN w dniu 7 lutego 2014 r.

http://www.men.gov.pl/index.php/2013-08-03-12-08-13/dotacja-przedszkolna/849-okreslanie-podstawy-do-ustalenia-poziomu-dotacji-dla-przedszkoli-oraz-oddzialow-przedszkolnych-w-szkolach-podstawowych-zarowno-niepublicznych-jak-i-publicznych-prowadzonych-przez-inne-podmioty-niz-jednostki-samorzadu-terytorialnego

Jedynym ustawowym, a jednocześnie koniecznym warunkiem do otrzymania dotacji przez przedszkola niepubliczne, jest podanie przez osobę prowadzącą przedszkole planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Zgodnie z delegacją ustawową, uchwała rady powinna uregulować tryb udzielania dotacji oraz zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji.

W przypadku, gdy na terenie danej gminy brak jest przedszkola publicznego, podstawą do ustalania wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę na prowadzenie przedszkola publicznego. Obowiązkiem jednak gminy dotującej jest ustalenie procentowego wskaźnika tej dotacji, oczywiście nie niższej niż 75%. Wiele sporów może budzić określenie „najbliższa gmina”. Jest to pojęcie niezdefiniowane ustawowo, według WSA (wyrok WSA w Warszawie z 2005-07-26, sygn. III SA/Wa 971/05) należy przez to rozumieć gminę mającą siedzibę najbliżej siedziby gminy ustalającej dotację. Kontrowersje budzi także sformułowanie „ponoszonych przez najbliższą gminę”, co sugeruje wydatki dokonane, a nie wydatki planowane. W innym wyroku z dn. 2012-10-24, sygn. V SA/Wa 1523/12, WSA w Warszawie stwierdził, że także w tym wypadku należy uwzględniać wydatki planowane w budżecie, a nie ponoszone faktycznie w przedszkolu w sąsiedniej gminie. Nieprawidłowa przy tym, w świetle tych orzeczeń, jest praktyka zmieniania „najbliższych gmin” w zależności od wysokości ponoszonych tam wydatków.

Zasady obliczania wysokości dotacji dla poszczególnych typów dotowanych podmiotów ustalone są w art. 80 i art. 90 ustawy. Zgodnie z przepisami, wysokość dotacji dla publicznych i niepublicznych szkół i przedszkoli obliczana jest na podstawie wydatków bieżących jednostki samorządu terytorialnego, zaplanowanych w budżecie na przedszkola, względnie tego samego typu i rodzaju szkoły lub tego samego rodzaju placówki oświatowe, albo w określonych przypadkach, na podstawie kwot subwencji oświatowej.

Ustawa o systemie oświaty nie definiuje pojęć „wydatków bieżących” czy „wydatków majątkowych”. Zgodnie z doktryną oraz ustaloną linią orzecznictwa, pojęcia te należy zdefiniować zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Dodatkowym kryterium będą przepisy wykonawcze, wydane na podstawie tej ustawy, w szczególności rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów (…). Rozporządzenie to jest istotne, gdyż wprowadza klasyfikację dla rodzajów wydatków, ustalanych w uchwałach budżetowych, stąd pomocne jest przy „czytaniu” budżetu. Zgodnie z powyższym, biorąc pod uwagę przepisy o finansach publicznych, definicje poszczególnych kategorii wydatków  znajdziemy w przepisach ustawy o finansach publicznych.

Dla celów prawidłowego obliczenia wysokości rocznej dotacji według kwot wydatków bieżących należy zatem dokładnie określić kwotę wydatków bieżących przewidzianą (zaplanowaną) w budżecie gminy na gminne przedszkola publiczne. W tym miejscu ponownie należy przypomnieć, że wydatki te mogą dotyczyć wyłącznie przedszkoli, a nie oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych czy punktów przedszkolnych. Do obliczenia dotacji nie bierze się pod uwagę wysokości wydatków faktycznie poniesionych w przedszkolach. Ważne jest, że wydatki bieżące zawarte są nie tylko w rozdziale obejmującym przedszkola, lecz często (niemal zawsze) obejmują one także wydatki zaplanowane w innych rozdziałach budżetu. Konieczne jest zatem znalezienie i zidentyfikowanie wydatków bieżących, rozproszonych w innych częściach budżetu, ale odnoszących się do przedszkoli publicznych. Do tych wydatków należy wliczyć wszystkie wydatki bieżące związane z podstawową działalnością publicznych przedszkoli. Kontrowersje budzą ewentualne środki na programy unijne. Niektórzy komentatorzy wyłączają takie środki z ogólnej puli wydatków, ale moim zdaniem nie ma to uzasadnienia, gdyż w danym roku dotyczy to jednak wydatków bieżących, a ich źródła (środki własne gminy czy dotacje unijne) nie mają znaczenia.

Jak podkreślono wcześniej, kwestia wyłączenia z podstawy naliczenia dotacji wydatków na wyżywienie czy innych wpłat dokonywanych przez rodziców, kształtuje się różnie w zależności od okresu, sprzed nowelizacji w roku 2013, czy po tej nowelizacji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem sądów, kwot dotacji nie można pomniejszać o wpłaty dokonywane przez rodziców (dochody budżetu), w tym także wpłaty za wyżywienie. Sytuacja uległa zmianie od 1 września 2013 r., gdy nowe przepisy wprost wyłączyły opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz za wyżywienie.

Przy naliczaniu dotacji należy brać pod uwagę wydatki zaplanowane w budżecie, w następujących działach i rozdziałach, odpowiednich dla danej dotowanej jednostki. Celowo w poniższym zestawieniu widnieją rozdziały, które nie mają zastosowania do przedszkoli, aby ukazać w szerszym kontekście zasady klasyfikacji budżetowej oraz wskazać, w jakich rozdziałach – prawidłowo lub nieprawidłowo, przewiduje (lub ukrywa) się kwoty wydatków na przedszkola publiczne.

W przypadku przedszkoli, zasadnicze kwoty winny znajdować się w rozdziale 80104, a także częściowo w rozdziałach 80146, 80148 i 80195, gdyż w nich zamieszcza się także kwoty przeznaczone na przedszkola publiczne. Koszty funkcjonowania przedszkoli mogą być zawarte także np. w rozdziale 80114, gdy na terenie gminy funkcjonuje taki zespół. W tych rozdziałach należy wyodrębnić kwoty, przypadające na przedszkola. Inne rozdziały wskazane zostały jako przykłady dla całego działu 801 (Oświata i wychowanie), gdyż po pierwsze, pojawiają się one w planach budżetowych, a często są także wykorzystywane przez jednostki samorządowe do nieprawidłowego obliczania podstawy dotacji.

Odpowiednio obliczoną kwotę wydatków bieżących na przedszkola publiczne należy podzielić przez liczbę uczniów tych przedszkoli publicznych. Liczba uczniów przedszkoli gminnych także powinna podlegać weryfikacji. Praktycznie, istotne zmiany mogą mieć miejsce od nowego roku szkolnego (rok szkolny obejmuje okres od września do sierpnia), gdy wskutek różnych czynników, np. zmian organizacyjnych czy demograficznych, zmienia się, i to często znacząco, liczba dzieci w publicznych przedszkolach.

Obliczona w ten sposób kwota dotacji, przypadająca na jednego ucznia przedszkola publicznego, stanowi kwotę dotacji rocznej, która po podzieleniu przez 12 (gdyż dotacja wypłacana jest w 12 miesięcznych częściach) da wynik w postaci miesięcznego „kosztu” jednego ucznia przedszkola publicznego. Po zastosowaniu przelicznika procentowego jest to kwota dotacji miesięcznej na każdego ucznia przedszkola niepublicznego. Dotacja przysługuje na ucznia niezależnie od jego ewentualnej absencji w danym miesiącu. Dotacje wypłacane są na każdego ucznia, co powoduje, że dotowane przedszkola winny comiesięcznie podawać aktualną liczbę uczniów. Wzory takich informacji określone są w uchwałach dotacyjnych. Dotację przekazuje się w 12-tu częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (z wyjątkiem grudnia) na rachunek bankowy szkoły, przedszkola lub placówki.

Autor:

Robert Kamionowski

Serdecznie dziękujemy wszystkim uczestnikom za przybycie do Warszawy na nasze szkolenie z zakresu zasad naliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Cieszymy się, że temat wzbudził zainteresowanie dużego grona właścicieli przedszkoli niepublicznych.

Z tego miejsca chcieliśmy jeszcze raz podziękować wszystkim uczestnikom za aktywny udział w spotkaniu i  wymianę doświadczeń.

Również i dla naszego zespołu spotkanie było cennym źródłem informacji o praktykach gmin z całej Polski.

Uczestnicy szkolenia wskazywali m.in., że nie zawsze są informowani przez wójta o wysokości dotacji na bieżący rok budżetowy. Czasem taka informacja jest przekazywana w formie pisma informacyjnego, innym razem wydawane są np. zarządzenia, w jeszcze innych przypadkach o wysokości dotacji osoby prowadzące przedszkola niepubliczne dowiadują się z przelewów bankowych. Mieliśmy wreszcie przykład gminy, w której wysokość dotacji była inna w każdym miesiącu, a organy gminy odmawiały jakiejkolwiek informacji odnośnie sposobu ustalenia tej kwoty.

Dalszym problemem wskazywanym przez uczestników spotkania było „wyrównywanie” dotacji z lat ubiegłych, tj. dokonywanie przeliczenia wysokości dotacji wedle faktycznie poniesionych wydatków, a nie według wydatków zaplanowanych w budżecie. Następnie gminy na podstawie tak wykonanego przeliczenia wysuwają żądania zwrotu nadwyżki dotacji w kolejnym roku budżetowym. Jak wynika z doświadczeń uczestników spotkania, te wezwania mają różne formy, a często gminy dokonują w tym zakresie potrąceń jednostronnych w dotacji wypłacanych już w bieżącym roku, albo żądają zgody na potrącenie umowne z tych dotacji.

Czasem takie „wyrównanie” dotacji następuje na korzyść placówki. W takich przypadkach uczestnicy spotkania zwracali uwagę na problemy z rozliczeniem takiego „wyrównania” dotacji zaniżonej w poprzednim roku budżetowym. Czy należy takie wyrównanie potraktować jako dotację aktualną i rozliczać z wydatkami bieżącego roku, czy też rozliczać  z wydatków za rok, w którym nastąpiło zaniżenie dotacji przez gminę, czy może nie rozliczać takiego „wyrównania” w ogóle? Do tematu z pewnością powrócimy na kolejnych spotkaniach oraz na łamach niniejszego serwisu internetowego.

Uczestnicy spotkania wskazywali ponadto, w jaki sposób gminy zaniżają należną wysokość dotacji, m.in. poprzez ukrywanie kosztów związanych z prowadzeniem przedszkoli pod innymi pozycjami budżetu, uwzględnianie w wyliczeniach punktów przedszkolnych i oddziałów przedszkolnych przy szkołach podstawowych, czy też przeliczanie dotacji według daty, w której liczba uczniów była największa, a w konsekwencji wyliczona dotacja proporcjonalnie mniejsza.

Wiele emocji wzbudzały kwestie dokumentacji, jaką winny prowadzić przedszkola, także w odniesieniu do postępowań kontrolnych.

Wreszcie, omawiany był również problem retorsji organów gmin wobec przedszkoli niepublicznych walczących o swoje prawa na drodze sądowej czy administracyjnej, a także zalety wspólnych działań prawnych podejmowanych przez osoby prowadzące przedszkola w obrębie danej gminy.

Z uwagi na duże zainteresowanie tematem, tych z Państwa, którzy z różnych przyczyn nie uczestniczyli w szkoleniu zapewniamy, że spotkanie zostanie powtórzone. Zamierzamy też w najbliższej przyszłości zorganizować kolejne szkolenia, w tym z zakresu kontroli prowadzonych w Państwa placówkach przez organy gminy – co również wywoływało bardzo duże emocje wśród uczestników spotkania.

O terminach kolejnych spotkań będziemy na bieżąco informować Państwa na niniejszym portalu internetowym.

Zachęcamy również Państwa do opisywania swoich doświadczeń na łamach niniejszego bloga, a także do zgłaszania tematyki szkoleń, którymi byliby Państwo zainteresowani. Prosimy o wpisywanie uwag do komentarzy przy artykułach bloga, lub bezpośredni kontakt mailowy na adres kontakt@prawoiedukacja.pl

Z poważaniem,

Zespół redakcyjny portalu „Prawo i Edukacja”